A cada keynesianisme, la seva governança

La UE està fent passos en la direcció de la integració fiscal que, fins fa pocs mesos, semblaven inimaginables

El balanç conjunt de les decisions de l’‘històric’ Consell Europeu és eminentment positiu o negatiu?

La Comissió Europea, però, és encara molt lluny de ser un govern comú elegit directament

“Dia històric per a la UE” va córrer a piular el president francès, Emmanuel Macron, per celebrar l’acord que el Consell Europeu va aconseguir, la matinada del dissabte a diumenge de la setmana passada, després de quatre dies de cimera i de negociacions incansables. Més enllà de la retòrica, no és ociós fer un balanç mínimament objectiu i detallat per aclarir si, efectivament, s’estan fent passos en la bona direcció, si es tracta de passos suficients, si són passos de gegant o, al contrari, la UE avança a pas de tortuga en el context d’una crisi econòmica que, ara per ara, s’intensifica de manera galopant.

En aquell Consell Europeu, els líders dels 27 estats membres van prendre bàsicament dos grans acords. D’una banda, la creació d’un fons de recuperació (el que tècnicament s’anomena una facilitat) de 750.000 milions d’euros, que els diferents estats membres rebran, ja sigui en forma de crèdits o de transferències a fons perdut. De l’altra, l’aprovació del marc financer plurianual (MFF per les sigles en anglès) de la UE, que no és altra cosa que el pressupost ordinari de les institucions europees, bàsicament de la Comissió Europea, per al període 2021-2027.

Pel que fa al primer dels acords, no és exagerat afirmar que, efectivament, es tracta d’un pas històric en la història de la UE. Per primer cop des de la seva fundació, la UE emetrà deute públic, a través de la Comissió Europea. La reacció rotundament contrària, aquesta setmana, dels diputats més radicalment euroescèptics del Parlament Europeu és la prova que, si no estem davant d’una modalitat dels tan anhelats eurobons, poc n’hi falta. Si no volem anomenar aquest deute amb aquesta paraula tabú i el concepte de mutualització del deute, podem parlar de deute europeu comú i estarem dient, si fa no fa, el mateix.

Algú pot dir que el volum del fons és insuficient, vista la magnitud de la crisi i el forat que està generant en el PIB i en les hisendes dels estats membres de la UE. D’acord. Algú pot dir que l’acord ha arribat tard, perquè aquests diners no arribaran als diferents països beneficiaris fins al gener del 2021, quan la crisi ja farà molts mesos que estarà causant estralls. Algú pot dir que la proporció entre crèdits i transferències és inadequada i que el percentatge de transferències hauria d’haver estat més alt. D’acord. Però si comparem aquest acord del Consell amb la reacció de la UE a la crisi del 2009, la diferència certament és abismal.

El pitjor d’aquest acord és que la disponibilitat dels fons per part dels estats membres no s’ha condicionat d’una manera clara al respecte, per part d’aquests estats, a l’estat de dret, als principis i valors fundacionals de la UE i a les lleis europees. Aquí, els països de l’Est han aconseguit –per alguna cosa tenen dret de veto dins del Consell Europeu, com tots els altres– difuminar molt i molt aquesta condicionalitat. D’aquesta manera, Orbán podrà seguir perseguint dissidents mentre rep diners d’Europa. I el Tribunal Suprem espanyol podrà seguir ignorant les resolucions del TJUE i podrà seguir abusant del Codi Penal, sense cap por de posar en risc ni un euro del fons de recuperació europeu.

Si la condicionalitat política del fons és insuficient, en canvi, la condicionalitat macroeconòmica ha quedat molt més consolidada. Cosa que suposa una arma de doble tall. D’una banda, els acords estan vinculats a l’anomenat semestre europeu, que no deixa de ser un mecanisme de vigilància de la consolidació fiscal dels estats membres, que fins ara anava estretament lligada al pla d’estabilitat i creixement. De l’altra, el Consell ha condicionat els diners del fons a l’anomenat “fre de mà”, que ve a ser una idea a mig camí entre el que reclamaven els estats frugals del nord –Holanda, Dinamarca, Àustria i Suècia– i el que defensaven els estats del sud, entre què Espanya i Itàlia. Els primers volien que tots els estats presentin el pla d’inversió a què pensen dedicar les transferències procedents del fons davant del Consell Europeu i que aquest l’hagi d’aprovar per unanimitat. És a dir, a la pràctica, estaven reclamant tenir dret de veto sobre la manera com Espanya o Itàlia, per posar dos exemples, s’han de gastar els diners vinguts d’Europa. Els segons no en volien sentir ni parlar, d’aquest dret de veto, i exigien plena llibertat per gastar-se els diners com consideressin. No és un debat fàcil: d’una banda, des d’una perspectiva catalana, ens pot semblar tranquil·litzador que els presidents d’estats seriosos, com ara Dinamarca i Suècia, vigilin els plans de despesa del govern espanyol; de l’altra, en termes de legitimitat, tampoc és del tot raonable que uns senyors que només han votat al seu país decideixin quines han de ser les polítiques que es fan als altres estats.

Anem al segon acord: l’MFF. Aquí, el balanç és força negatiu, perquè el Consell ha reduït dràsticament el volum d’aquest pressupost ordinari plurianual, en comparació amb la darrera proposta que havia posat damunt la taula la Comissió Europea abans de la pandèmia i que el Parlament Europeu ja havia avisat, al moment oportú, que li semblava clarament insuficient. Així, partides centrals de la Comissió com són les dels fons de cohesió, el fons social europeu, els fons en què basa la política agrícola comuna, el programa de recerca Horizon 2020 i el nou programa de salut anomenat EU4Health, han sofert retallades considerables, de proporcions diferents segons els casos. El pitjor cas és el d’aquest darrer, que havia de servir per posar en marxa una veritable política sanitària comuna a escala europea: la reducció passa dels 8.000 milions d’euros a 1.700 milions.

Aquesta reducció de l’MFF és una conseqüència inevitable de la reducció de les contribucions que, fins ara, feien els quatre estats frugals més Alemanya a aquest pressupost comú. Són faves comptades. No oblidem que el pressupost de la UE s’alimenta, bàsicament, de les contribucions dels estats membres, que es calculen com un percentatge del PIB de cada estat. El Consell Europeu, per tal de vèncer la resistència dels quatre frugals contra el fons de recuperació, va acordar reduir les contribucions d’aquests estats per sota del que, d’acord amb la regla general, els correspondria. Com una mena de xec de devolució, que en el seu moment ja havia arrencat el Regne Unit de Margaret Tatcher com una condició per no sortir de la UE.

Paradoxes de la història: allò que en el seu moment havia irritat tant els més europeistes –l’anomenat “xec britànic”– i que amb la sortida del Regne Unit de la UE semblava que no s’havia de tornar a produir mai més s’acaba d’estendre a ni més ni menys que a cinc estats, de què alguns s’havien comptat històricament entre els més europeistes però que, al mateix temps, estan entre els contribuents nets –és a dir, que aporten a la UE més del que reben. Diguem que, per poder fer el pas més europeista que ha fet Europa en molt de temps –a saber, l’emissió de deute conjunt–, ha calgut acompanyar la decisió amb un instrument –els xecs de devolució– que històricament ha anat associat a les postures més euroescèptiques.

Tanmateix, la reacció del Parlament Europeu a aquestes retallades de l’MFF ha estat fulminant i totalment transversal: des del Grup de l’Esquerra Unida Europea al Grup Popular Europeu, passant pels verds, els liberals i els socialistes, una gran majoria de les famílies polítiques del Parlament ja han fet saber que no tenen la més mínima intenció d’aprovar aquesta proposta d’MFF retallada pel Consell Europeu. Tinguem en compte que l’acord del Consell Europeu sobre el fons de recuperació no necessita l’aprovació del Parlament i, per tant, aquest no el pot vetar –val a dir que tampoc ho hauria fet, perquè és la part de l’acord del Consell que el Parlament més ha aplaudit. Tanmateix, l’MFF, és a dir, el pressupost de la UE, ha de comptar amb un acord a tres bandes: sorgeix d’una proposta de la Comissió Europea que ha de tenir el vistiplau tant del Consell Europeu com del Parlament. Sense un vot favorable de la majoria dels eurodiputats, no hi pot haver MFF.

Tornem al principi. El balanç conjunt d’aquestes dues decisions de l’històric Consell Europeu de la setmana passada és eminentment positiu o negatiu? Si mirem el got mig buit, podem dir que les llums de l’acord són per un fons de reconstrucció que no deixa de ser un instrument extraordinari i provisional, que durarà només uns quants anys i que s’acabarà quan s’hagi consolidat la recuperació. I que, en canvi, les ombres d’aquest acord cauen del cantó del pressupost ordinari i que, per tant, l’efecte de la destral financera que els Vint-i-set van aplicar a l’MFF se sentirà a molt més llarg termini.

Si mirem el got mig ple, hem de dir que el més interessant d’aquest acord són les conseqüències que no inclou però que semblen bastant inevitables. Per tornar el deute europeu només queda un camí, ara mateix: establir tributs europeus. Recursos propis de veritat, que la Comissió pugui cobrar i fer servir per pagar –a partir del 2027– els interessos dels bons que haurà de començar a emetre de manera més o menys immediata. Però encara més: si el Parlament bloqueja l’MFF, i ja avisa que no el pensa aprovar fins que es reverteixi la seva reducció, i si el Consell no té la més mínima intenció de fer marxa enrere en la seva decisió de concedir un xec als estats frugals del nord, l’única manera de superar aquest punt mort és per mitjà d’impostos europeus. Només així el pressupost europeu pot aconseguir més diners sense que els estats europeus els hagin d’aportar directament. Per tant, des del Consell de dissabte i la reacció del Parlament, ja no hi ha només una bona raó per pensar seriosament a instaurar impostos europeus, sinó dues.

Mirat des d’aquesta perspectiva –i sobretot si es compara amb la reacció de la UE a la crisi del 2009–, el balanç sembla francament positiu. I és que la UE està fent passos en la direcció de la integració fiscal que, fins fa pocs mesos, semblaven inimaginables: l’emissió de deute comú i la creació d’un sistema tributari propi. Aquests dies, es repeteix en els cenacles europeus que la UE ha fet en quatre mesos allò que, amb la crisi del 2009, li va costar quatre anys. I no és cert. Perquè en aquell ocasió va trigar quatre anys a passar de les receptes centrades en l’austeritat a una política d’expansió monetària liderada pel BCE –el cèlebre “wathever it takes” de Mario Draghi. Unes polítiques expansives que podem anomenar com a keynesianisme monetari. Ara, en canvi, la UE ha fet el salt des d’aquest keynesianisme monetari a un, fins ara inèdit, keynesianisme fiscal –deute públic europeu, per gastar més, i impostos comuns, per tornar el deute i per gastar més–, que suposa anar força més enllà. El salt que va trigar quatre anys va ser més curt, doncs, que el llarg salt que només ha trigat quatre mesos.

Des del meu punt de vista, la principal de les dificultats que s’han posat de manifest en el Consell Europeu de la setmana passada és un problema molt de fons, molt estructural, i té que veure, bàsicament, amb la governança o, dit d’una altra manera, amb l’estructura institucional de la UE i la seva utilitat de cara als reptes majúsculs a què s’enfronta la societat europea en aquests moments i a les polítiques que necessita per fer-hi front. Quan el líder holandès Rutte demanava dret de veto per al seu país a l’hora de decidir com es gastarà Itàlia els diners del fons de recuperació, estava dient una cosa que a les orelles d’un holandès sona perfectament raonable, però que a les d’un italià sembla poc menys que un abús i una falta de respecte. “Com hauríem d’admetre que un senyor que els italians no hem votat ens digui als italians com ens hem de gastar els diners?” “Com podem permetre que els italians decideixin tots sols com es gasten els diners que sense nosaltres, els holandesos, mai no haurien pogut aconseguir?”

Ja es veu que la solució a aquestes dues lògiques antagòniques no és fàcil. El “fre de mà” ho ha resolt de manera raonablement equilibrada. Però, tanmateix, el problema de fons perdura. És el problema de tenir un sistema de governança bàsicament confederal, que vol dir que el Senat del sistema polític –el Consell Europeu– fa de poder executiu. I quan el Senat fa de govern, lògicament, els membres del Senat –en aquest cas, els Vint-i-set– intenten exercir tot el poder que el sistema de governança els proporciona. Lògicament.

El problema, des del meu punt de vista, no és si els holandesos són prou o no prou solidaris. El problema no és si els suecs són prous conscients de les dificultats estructurals de les economies dels països del sud d’Europa. El problema és que el poder de decisió el tenen uns responsables polítics que només han de respondre davant dels electorats dels seus respectius estats. Es tracta d’un problema estructural, no d’un problema moral. Que només es pot resoldre si canviem el sistema institucional de la UE, sense necessitat de transformar de dalt a baix la cultura dels ciutadans d’Europa.

El model confederal és perfectament funcional per a una fase de keynesiansme monetari. Al cap i a la fi, en aquesta fase qui fa la política d’expansió monetària es el Banc Central Europeu i no els governs. I si alguna cosa caracteritza el BCE és la seva independència del poder, tant executiu com legislatiu. És a dir, el keynesianisme monetari no necessita un govern europeu al costat, que l’ajudi a gestionar la política monetària. Per això, el model confederal ha estat perfectament compatible i amb les polítiques de recuperació econòmica que ha emprès la UE des del 2012 i que han pivotat al voltant del BCE.

La pregunta rellevant és si aquest model de governança confederal és funcional per a una fase de keynesianisme fiscal, com sembla que serà la fase en què ens endinsem ara. Tendeixo a pensar que no, que quan es tracta de decidir com s’han de gastar els diners procedents del deute públic i dels futurs impostos europeus els diferents estats membres de la UE, no és gaire eficient que el Senat faci de govern. Ni tampoc gaire legítim. Sempre serà alhora més eficient i més legítim que aquestes decisions recaiguin en un Parlament i en un govern elegit per tots els ciutadans de la UE. Però, avui, la Comissió Europea és encara molt lluny de ser aquest govern comú elegit directament i el Parlament Europeu dista molt de tenir el poder necessari per prendre aquest tipus de decisions.

Si a una fase de keynesianisme monetari li escau bé un model de governança confederal, no falten arguments per defensar que a una de keynesianisme fiscal li convindria més un model de governança federal. Però fer aquest salt en el model de governança seria més seriós que no sembla. Molt més. Entre altres coses perquè requeriria una reforma dels tractats. Qui sap si la conferència sobre el futur d’Europa que va prometre la presidenta de la Comissió, Urusula von der Leyden, en la seva investidura serà capaç de posar sobre la taula un debat tan difícil. I qui sap si serà capaç de resoldre’l.